Regolazione dei monopoli: quando è utile che la pratica segua la teoria
Perché occorre una autorità di regolazione per i trasporti, e perché deve essere più indipendente possibile? Non basta un ministero ben gestito? Il problema va riproposto con forza, perché sembra essere un po’ uscito dai radar, esattamente come è uscita la parola “concorrenza”.
Incominciamo a rammentare dei fatti tecnici: l’esistenza di monopoli naturali e legali, e di situazioni di “dominanza”. Per la gran parte dei settori produttivi di beni e servizi esiste un solo regolatore, l’Antitrust, per difendere i consumatori dai cartelli, cioè dalle alleanze dei produttori per alzare i prezzi e ridurre la concorrenza. E in molti settori la concorrenza funziona da sempre, l’Antitrust non ha bisogno di intervenire.
Ma i trasporti sono speciali: le infrastrutture sono monopoli naturali (nessuno si sogna di costruire una ferrovia di fianco ad un’altra per fargli concorrenza), e molti servizi sono monopoli legali (è proibito, per decisione politica, far concorrenza nel trasporti pubblici urbani e in molti servizi ferroviari).
Ma esiste anche il problema della “dominanza”, cioè di mercati che vedono sì diverse imprese presenti, ma una di dimensioni nettamente maggiore, fatto che rende difficile concorrere ai “piccoli”, che spesso infatti ci rinunciano del tutto e si devono mettere d’accordo con il fratello più grande.
Monopoli o dominanze non regolate significano rilevanti danni per gli utenti (o per i contribuenti, quando le imprese sono sussidiate con soldi pubblici).
Ma perché mai, tornando al punto iniziale, non basta il Ministero a difendere utenti e contribuenti? Ne ha di certo i mezzi economici, con i quali è perfettamente in grado di “comprare” tutte le competenze tecniche che gli servono. Occorre proprio un altro costoso carrozzone pubblico che lo affianchi?
La risposta è semplice, e la fornisce sia la pratica che la teoria economica: occorre eccome, perché il ministero è un soggetto politico, e come tale risponde al consenso degli elettori ogni cinque anni (di solito più spesso), e i meccanismi di consenso hanno pochissimo a che vedere con la difesa degli utenti dei trasporti e dei contribuenti. Il consenso per esempio si ottiene spendendo molti soldi pubblici, costruendo infrastrutture di dubbia utilità, o favorendo i dipendenti pubblici che poi votano compatti per gratitudine (gli utenti non si sa bene per chi votano, e i contribuenti non sanno come sono spesi i loro soldi). Anche le imprese, se prendono molti soldi pubblici, poi manifestano gratitudine in varie forme, ma questo è un altro capitolo, e poco allegro.
Questi meccanismi sono noti con il termine collettivo di “cattura del decisore”, e il regolatore indipendente deve cercare di minimizzare il fenomeno.
Se non ci fosse la cattura, e non fosse un fenomeno grave e onnipresente, l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) sarebbe perfettamente inutile, un doppione dell’attività ministeriale.
Ma allora, se la cattura è alla base della necessità di un regolatore indipendente, ne consegue che il primo obiettivo di ART dovrebbe essere, sul piano della conoscenza, analizzare accuratamente ed esplicitare come si determinano i meccanismi di cattura nei vari segmenti dei trasporti. Poi, sulla base di una esplicita diagnosi e comprensione di tali fenomeni, mettere a punto i migliori strumenti di intervento. “Conoscere per deliberare”, come insegnava Luigi Einaudi.
Facciamo ora un altro passo verso la realtà, ma sempre all’interno dello stesso filo logico (e teorico): quale è il fattore principale che determina i fenomeni di cattura? Non vi sono dubbi possibili: è il “peso politico” delle imprese da regolare, cioè dei “catturatori” (monopolisti o oligopolisti o imprese dominanti). Questo peso sposta voti, anche attraverso subappalti, creazione di occupazione in aree critiche, collocamento di politici o ex-politici “amici”, supporto ai media, ecc.. In inglese è noto come “clout”. Riesce anche a appropriarsi di risorse pubbliche per i più svariati motivi sociali o meno (anche il tricolore sulla coda di aerei) e a farsi proteggere per gli stessi motivi dalla concorrenza, che dà così fastidio.
Per ridurre la cattura dunque sembrerebbe che fare “spezzatini” (“unbundling”, sempre in inglese), sia lo strumento assolutamente essenziale. Ovviamente questo migliora anche la concorrenza, anzi spesso è l’unica cosa che la rende possibile. Ma i politici catturati dalle imprese detestano la concorrenza (la cattura è uno scambio di favori, non si muove in una direzione sola). Quindi agiscono in senso diametralmente opposto. Si osservi una serie di casi molto reali: prima la mancata separazione tra rete e servizi ferroviari, poi la fusione con ANAS, poi con Alitalia (treni volanti su ruote gommate?). Oppure a livello locale politici che evitano come la peste di fare gare vere per il TPL. Oppure la dominanza, creata per scelta politica, di Autostrade per l’Italia nel settore (non giustificata affatto da economie di scala, come ART ha dimostrato), con risultati non proprio lusinghieri né per la sicurezza né per il portafoglio degli utenti.
Tuttavia imprese grandi potenzialmente sono una risorsa nazionale importantissima. Hanno mezzi per competere ed innovare, ed economie di scala e di scopo: tuttavia devono diventare grandi per i loro meriti nel fornire prodotti nuovi migliori a prezzi bassi, e in contesti competitivi. Non essere create nei ministeri da politici catturati, magari anche con fiumi di soldi pubblici. Si sa come è finito l’IRI.
Nei trasporti si rischia di avere “monopoli artificiali” (una nuova categoria!), al riparo da ogni concorrenza reale, senza nessun vantaggio delle vere grandi imprese nate dal mercato.
Marco Ponti