settembre 2026
di Raffaele Colaizzo e Marco Ponti
Preambolo
Il PNRR è ormai in fase di conclusione. Ad una primissima valutazione, i suoi risultati non sembrano molto lusinghieri. Questi esiti sono stati previsti da alcuni studiosi (in particolare Tito Boeri e Roberto Perotti), a causa di una evidente fragilità sia negli obiettivi (scarsamente focalizzati) sia negli strumenti (troppe stazioni appaltanti, per di più scarsamente preparate sul piano delle competenze tecniche e gestionali). Anche il contenuto di innovazione di molti investimenti è apparso da subito insufficiente. Il timore è che anche il PNRR rimanga nella “storia” delle politiche di sviluppo del nostro Paese come una classica distribuzione a pioggia di denaro pubblico – denaro che in gran parte dovremo anche restituire, per l’elevata quota di prestiti (rispetto alle sovvenzioni) nel finanziamento complessivo del Piano.
Il tema dell’impatto socioeconomico
Ora, non è legittimo dichiarare, in questo momento, il fallimento del Piano citando la scarsa crescita che continua ad affliggere l’economia italiana e a comprimere i salari reali, perché manca lo scenario controfattuale (cioè quanto peggio sarebbero andate le cose senza queste risorse). Il dubbio è però che la retorica iniziale sugli straordinari effetti del Piano, in parte temperata dalle valutazioni successive, abbia mascherato una realtà oggettivamente difficilissima: selezionare ed attuare progetti (di qualità, integrati, efficienti) capaci di generare, a livello macroeconomico, crescita produttiva, occupazione e benessere delle persone. La sfera politica si è orientata a rivendicare come un successo il fatto di essere riuscita a spendere tutti, o quasi tutti, i fondi europei. Questo potrebbe anche essere in parte vero – ma che sia la premessa di un successo economico è molto dubbio.
La relazione micro/macro
Il motore dell’impatto macroeconomico di una politica di sviluppo o di un programma di investimenti è il rapporto “micro/macro”: progetti di alto rendimento generano, nel corso del loro funzionamento, nuove offerte di beni, di servizi e di tecnologie strategiche per lo sviluppo, la coesione ed il benessere. Questo attiva l’intero sistema socioeconomico e si traduce in crescita del prodotto nazionale, in salari più alti, in nuova occupazione, in servizi più avanzati per le persone. Naturalmente è vero il contrario: cattivi progetti generano crescita negativa, distorsioni nell’uso dei fattori produttivi, spreco di risorse pubbliche rispetto ai possibili usi alternativi, aggravamento della situazione del bilancio pubblico.
La valutazione ex ante dell’impatto del PNRR
C’erano le condizioni, nella fase preparatoria, per impostare con razionalità e concretezza gli investimenti del Piano? Sì, c’erano. Le valutazioni ex ante (ben fatte, indipendenti, partecipate) servono a questo. Per il PNRR, la valutazione macroeconomica ex ante è stata poggiata principalmente sul modello europeo QUEST, tecnicamente del tutto adeguato, che naturalmente restituisce risultati di senso solo se i parametri vengono impostati in modo realistico. Nell’uso che se ne è fatto, una delle assunzioni è stata che tutte le opere da realizzare avessero, in fase di regime (ossia di funzionamento), una accettabile redditività (con valori tratti dalla letteratura). In sostanza, il modello valuta gli impatti del Piano sulla base di ipotesi ottimistiche, non considerando quello che si è effettivamente deciso di realizzare. Anche opere con domanda insufficiente e/o costi esorbitanti sono così legittimate, generando “a priori” un risultato atteso complessivo molto positivo, ma di completa inutilità.
Ricordiamo che le stime più recenti sull’impatto atteso del PNRR sono state effettuate dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio a giugno 2026. Per valutare gli effetti del Piano fra 2028 e 2030, l’UPB formula tre scenari, legati a diversi livelli di efficienza (basso, medio e alto) degli investimenti pubblici. Nel 2028-2030, gli effetti della spesa “di cantiere” staranno progressivamente sparendo e si manifesterà invece la capacità di offerta dei nuovi beni e servizi generati dagli interventi realizzati, insieme agli effetti delle riforme previste dal Piano. In media, per ciascun anno del triennio, l’effetto stimato del Piano sul PIL è del 2,5% nello scenario alto, del 2% nello scenario intermedio e dell’1,4% nello scenario basso. Pur formulate in modo del tutto corretto, queste stime si prestano ad una critica: non ci sono evidenze (anche solo su base campionaria) del rendimento produttivo “microeconomico” degli insiemi di progetti attuati. L’impatto viene invece valutato in base a parametri predeterminati.
Gli effetti in fase di realizzazione
Un’impostazione fortemente retorica ha caratterizzato anche la stima degli effetti in fase di realizzazione, che avrebbero contribuito a “sostenere” l’asfittica dinamica del PIL italiano negli ultimi anni. Adesso, i modelli della famiglia “input-output” che generalmente sono deputati a misurare gli impatti di qualsiasi spesa pubblica attraverso i diversi settori economici attivati, per definizione danno risultati positivi: qualsiasi spesa di investimento genera aumenti di reddito per lavoratori ed imprese. È un approccio che si potrebbe definire paleo-keynesiano, in cui “scavar buche” è sufficiente ad assicurare risultati positivi. I ritardi nell’esecuzione degli interventi stanno poi contribuendo a disperdere nel tempo l’impatto della spesa: secondo la relazione della Corte dei conti di maggio 2026, il numero di progetti del Piano relativi ad opere pubbliche e portato a termine era inferiore al 37%; questa quota si riduceva al 6,2 per cento prendendo in considerazione l’importo finanziario dei lavori.
Il “fine agiografico”
In estrema sintesi, l’uso strumentale dei modelli e la rinuncia a valutare alternative ha fatto sopravvivere una meccanica valutazione del valore aggiunto generato dalla spesa del PNRR in fase di cantiere, come se la capacità di spesa fosse l’unico obiettivo. In realtà, i modelli di valutazione possono dare risultati rilevanti solo se usati per confrontare piani di investimento alternativi, al fine di verificarne gli impatti. Usare modelli di quel tipo può solo avere fini “agiografici”, cioè dare una immagine positiva di scelte tutte politiche. E spesso vengono usati proprio a quel fine. Che il fine fosse “agiografico” è poi vistosamente confermato dall’assunzione esplicita di ottimalità economica di tutti i progetti, “a prescindere”.
Avrebbe giovato alla trasparenza dichiarare che le scelte erano inverificabili per ragioni di urgenza, e risparmiare tempi e costi di questa inutile operazione. Anche l’argomento dei i tempi ridotti lascia perplessi: costruire un modello, caricarvi i dati ed effettuare i calcoli è comunque complesso e costoso. Lo è assai meno poi testare con lo stesso modello una variazione aggregata degli impatti economici, soprattutto se fosse esistita da subito la volontà politica di effettuare dei test su strategie differenziate: i dati di input sarebbero stati predisposti da subito a questo fine.
Progetti “ottimali”?
Allora, se ottenere un impatto macroeconomico positivo è strettamente associato alla qualità dei singoli progetti e delle loro complementarità e sinergie: come sono stati selezionati i progetti del PNRR e come è stato valutato ex-ante il loro rendimento?
Per non lodevole coerenza, si è fatto in modo che anche a questo livello tutti i progetti mostrassero risultati positivi (cioè benefici maggiori dei costi). Anche questa era un’assunzione ex-ante che necessariamente doveva essere confermata. Il tempo era certo scarso, ma questo non giustifica aver fatto ricorso a strumenti che appaiono del tutto inadeguati, utili solo come operazioni burocratiche a giustificazione di scelte tutte e solo politiche.
In particolare, per gli investimenti infrastrutturali (quasi tutti ferroviari) gli indizi di valutazioni, come le abbiamo definite, agiografiche sono pesanti: del progetto maggiore, il raddoppio ad Alta Velocità della ferrovia Salerno-Reggio Calabria, del primo lotto forse se ne farà una parte, ma nel frattempo il progetto complessivo è stato cancellato in corso d’opera, per non specificati problemi geologici, ma soprattutto per i costi complessivi doppi del Ponte di Messina (e un traffico probabilmente modestissimo).
E l’aver affidato le analisi socioeconomiche allo stesso soggetto destinatario dei fondi garantiva implicitamente risultati positivi. Le analisi sono risultate infatti molto ottimistiche, e con alcune scelte metodologiche che contribuivano all’ottimismo, sulle quali qui non è possibile entrare in dettaglio.
Anche selezionare progetti che generano come maggior beneficio i risparmi dei tempi di viaggio (come nell’Alta Velocita) solleva legittimi dubbi su quanto questo si possa tradurre in crescita economica.
Soprattutto però si è deciso di non dare peso alla redditività finanziaria delle opere, come se questo aspetto non fosse rilevante date le difficoltà di bilancio del paese. Le opere infatti sono tutte integralmente a carico delle casse pubbliche, come se non esistessero vincoli di bilancio, e neppure strumenti tecnici per “pesarli”, quali il costo-opportunità dei fondi pubblici. Probabilmente oggi non è più così, e il mancato uso strategico di strumenti di calcolo e di valutazione estesi alla redditività degli investimenti può determinare scelte ed esiti molto deludenti.
Un ulteriore elemento che va segnalato nella discussione sugli impatti del PNRR riguarda l’imponente azione di rimodulazione effettuata (dal Governo italiano in accordo con la Commissione Europea) nella seconda fase di attuazione del Piano – rimodulazione basata sulla sostituzione degli interventi di maggiore complessità e rilevanza previsti nel Piano originale con misure di più rapida rendicontabilità, ad esempio relative ad agevolazioni automatiche alle imprese.
Un tema più generale: la terzietà delle valutazioni
Emerge con chiarezza dall’intero impianto modellistico del Piano che la terzietà delle valutazioni non fosse tra gli obiettivi dei decisori politici. Questo, sia a livello macroeconomico che per i singoli progetti.
Il problema è stato riconosciuto e risolto dalla Banca Mondiale che, è utile ricordarlo, e stata l’istituzione pioniera per le analisi quantitative e le simulazioni di impatto della spesa pubblica. La Banca ha determinato una prassi rigida: le valutazioni economiche devono sempre essere messe a gara, vi sono vincoli alla molteplicità degli incarichi, e soprattutto l’analista non può avere alcuna cointeressenza con il realizzatore dell’investimento, né ex-ante né ex-post.
Si riconosce così esplicitamente che le valutazioni possono essere condizionate da conflitti di interesse.
Purtroppo la Commissione Europea ha certo richiesto analisi quantitative e ne ha promosso l’impianto analitico, ma ne ha delegato totalmente ai singoli paesi membri le modalità di affidamento. Lo stesso organismo di auditing della Commissione ha spesso verificato (ufficiosamente) che questo ha comportato serie alterazioni delle analisi.
E il problema della terzietà non concerne solo i percettori di risorse pubbliche dirette, come per esempio FSI nel caso del PNRR, ma gli stessi ministeri settoriali, che hanno un indiscutibile interesse a massimizzare i trasferimenti dall’amministrazione centrale.
Si può agevolmente constatare infatti che le valutazioni sono divenute una prassi burocratica priva di alcuna rilevanza pratica: non solo non se ne conoscono di negative, ma neppure se ne conoscono di comparative tra progetti diversi, pur essendo questa una prassi esplicitamente richiesta, per esempio, dalle Linee Guida del ministero di trasporti e delle infrastrutture.
La cultura della terzietà si è diffusa globalmente con l’affermarsi delle autorità regolatorie indipendenti solo in quanto si è riconosciuta la non-terzietà dei ministeri competenti: appare oggi che ci si debba porre con urgenza la terzietà anche delle analisi socioeconomiche e finanziarie degli investimenti pubblici. Pur riconoscendone la difficoltà, un approccio di maggiore indipendenza sarebbe infatti necessario anche per le valutazioni di impatto macroeconomico delle politiche di sviluppo – insieme ad una comunicazione più accessibile e divulgativa dei loro risultati. Piani e programmi di sviluppo hanno dotazioni finanziarie di grandissima rilevanza: la comunità nazionale, i contribuenti e i singoli cittadini hanno il pieno diritto di ricevere una informazione equilibrata sugli esiti di queste politiche, sugli scenari di investimento alternativi e sugli effetti di finanza pubblica.